“罰款財政”疾行 釋放危險信號
2020-11-5 10:55:56
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2012年下半年以來(lái)，地方政府的超常罰款現象備受關(guān)注。中國人民大學(xué)國際貨幣研究所副所長(cháng)、中國農業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家向松祚在9月下旬南京秋交會(huì )的經(jīng)濟論壇上透露，為解決財政壓力，有一些地方政府甚至向公安和工商等部門(mén)下達了今年的罰款任務(wù)額。
記者在地方采訪(fǎng)調研時(shí)則了解到，迫于財政減收的壓力，一些地方政府開(kāi)始向境內企業(yè)實(shí)行“預征稅”，即“今年先把明年的稅征收了”，用當地人的話(huà)說(shuō)，地方財政已經(jīng)開(kāi)始“寅吃卯糧”。
罰字抬頭
“五小時(shí)的路，堵了九個(gè)多小時(shí)終于到達目的地。”一位在十一黃金周自駕回安徽老家過(guò)節的車(chē)主表示，堵車(chē)原因有三點(diǎn)：事故、設卡收罰款、車(chē)多。 “第二點(diǎn)讓人鄙視當地政府，過(guò)節回家心切還被攔車(chē)收超速罰款，地方財政真的就這么窮了嗎？”上述車(chē)主說(shuō)。
同樣的事件近期在京港澳高速也曾發(fā)生。有報道顯示，京港澳高速在河北、北京交界處執法站明顯加強了執法力度，有很多車(chē)主在收費站口被交警攔下排隊交超速罰款。
而導致車(chē)主超速的原因部分還在于，高速限速設置得不合理。
“今天出去游玩，很開(kāi)心，過(guò)路費也免了，就是高速路限速很讓人郁悶：低于70公里的機動(dòng)車(chē)輛禁止上高速，同時(shí)高速上限速是80公里。就10公里，誰(shuí)能掌握這分寸？這地方當官的不是為違章去罰款，而是為增加財政收入去罰款。”一位車(chē)主在微博上吐槽。
廣東商學(xué)院流通經(jīng)濟研究所所長(cháng)、廣東省商業(yè)經(jīng)濟學(xué)會(huì )秘書(shū)長(cháng)王先慶向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，中國公路超速罰款泛濫已成公害。“全國各地公路限速千奇百怪。”王先慶認為，這與地方政府的財政收入緊張有關(guān)，但造成的負面效應更大。
8月10日，央視報道稱(chēng)，“深圳北環(huán)大道一天查處各類(lèi)交通違法行為近3000宗，罰款總額近百萬(wàn)元”；8月上旬，河南省淮濱縣開(kāi)始用“月票”治理超載，規定超載司機只要按時(shí)去繳納罰款就可上路；7月，湖南邵陽(yáng)市城管局招聘1000名市容監督員突擊檢查違章停車(chē)，且規定將80%的罰沒(méi)所得返還獎勵給監督員本人。這種做法充分調動(dòng)了監督員罰款的積極性，卻沒(méi)有解決根本問(wèn)題。
王先慶還介紹，除了交通違章的罰款力度明顯加大外，一些地方政府對于實(shí)體企業(yè)的各種名目的罰款也多了起來(lái)，“比如說(shuō)企業(yè)衛生不合格、消防不合格、產(chǎn)品不合格或是包裝不合格”。
此前經(jīng)由微博曝出的沈陽(yáng)市上千家商鋪為躲避“打假”罰款而集體關(guān)門(mén)停業(yè)事件，更是引發(fā)全國輿論嘩然。
“經(jīng)濟不景氣，房地產(chǎn)土地一級市場(chǎng)更不景氣，嚴重依靠土地財政的地方政府入不敷出，于是各種殺雞取卵的招數層出不窮，有工商嚴格執法進(jìn)行罰款的，有稅務(wù)加強征管逼迫企業(yè)繳稅的。這樣下去，誰(shuí)還敢做企業(yè)，經(jīng)濟怎么可能復蘇?”一位企業(yè)家憤憤地表示。
在中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文看來(lái)，以罰沒(méi)收入來(lái)彌補稅收收入，嚴重背離罰沒(méi)制度的精神和宗旨，并非一種高明的辦法。
杯水車(chē)薪？
遼寧省一個(gè)縣級城市政府相關(guān)部門(mén)負責人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，加重罰沒(méi)收入彌補財政缺口只是一部分小城市的做法，很多大城市、二線(xiàn)城市以及謀求經(jīng)濟發(fā)展的縣級城市不會(huì )這樣做。
“加大交通違章的罰款力度，是為了保證不出現惡性交通事故。惡性交通事故一旦出現，不僅交警隊負責人提拔受影響，區長(cháng)的前途也沒(méi)了，甚至市長(cháng)都會(huì )受到牽連。”上述負責人表示，一般情況下，交通違章罰款的85%左右要由財政返還給交通隊，目的也是為了大力度糾正違章。
“罰款留給財政的數目和財政支出的數目相比是九牛一毛，負面效應卻很大，除非這個(gè)地方不想繼續發(fā)展了才會(huì )這樣做。”該負責人表示，“我們這個(gè)縣是省里開(kāi)銷(xiāo)最大的縣，也是省里重點(diǎn)發(fā)展縣，每周的財政支出就有1億元，那點(diǎn)交通違章罰款不值得一提。”
另外，沈陽(yáng)市某區政府招商部門(mén)一位負責人告訴記者，沈陽(yáng)此前的滿(mǎn)城商鋪關(guān)門(mén)事件也并非是為了彌補全運會(huì )的資金缺口，而是為了迎接上級派來(lái)的全運會(huì )檢查組。“各級政府部門(mén)開(kāi)會(huì )時(shí)對此事多次強調，一級一級往下傳達到執法部門(mén)，執法力度就變得過(guò)于嚴重了。”
據北京大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥透露，其在和沈陽(yáng)市地方政府領(lǐng)導交流時(shí)得知，沈陽(yáng)市“每年都打假查證照，只是今年出手重了點(diǎn)”，但“確實(shí)有罰款進(jìn)了財政”。
據了解，第12屆全運會(huì )將于明年9月在沈陽(yáng)市舉行。沈陽(yáng)市建委主任陳勇在2011年年底曾介紹，為迎接全運會(huì )，沈陽(yáng)將要預備40個(gè)場(chǎng)館，其中新建場(chǎng)館18個(gè)，改造場(chǎng)館22個(gè)；還要開(kāi)展城市橋梁、市政道路、公共綠地改造及其他配套服務(wù)設施維護等重點(diǎn)項目建設。
沈陽(yáng)市政府沒(méi)有公布與上述建設有關(guān)的資金安排，但有數據顯示，上一屆全運會(huì )的舉辦地濟南，共為全運會(huì )投入了約2000億元，其中興建各比賽場(chǎng)館以及相關(guān)設施用了將近600億元，城建和城市面貌改造則花費了1400多億元。
據沈陽(yáng)市財政局公布的數據：2011年沈陽(yáng)市一般預算收入完成620億元，一般預算支出完成635.9億元。今年上半年公共財政預算收入(從2012年起各級政府一般預算收入改稱(chēng)為公共財政預算收入，在口徑上與2011年以前的“一般預算收入”相同)的數據是382.2億元，增長(cháng)20.3%。
土地出讓收入方面，今年上半年，沈陽(yáng)市共出讓各類(lèi)土地面積1205.62萬(wàn)平方米，同比減少了21.9%。土地出讓金收入194.94億元，同比降低了36.74%。 顯然，從地方實(shí)際可用的財力、土地出讓收入的下滑以及稅收收入增速的走低來(lái)看，沈陽(yáng)市為舉辦全運會(huì )面臨的財政壓力的確很大。
金永祥認為，雖然地方面臨著(zhù)財政壓力，但是罰沒(méi)收入對于地方的財政開(kāi)支來(lái)說(shuō)是杯水車(chē)薪，并不能成為地方增收的主要途徑。其在和多地地方政府接觸的過(guò)程中了解到，大多數地方政府領(lǐng)導不會(huì )給執法部門(mén)部署罰款收費任務(wù)。
不過(guò)，接受記者采訪(fǎng)的一些地方政府負責人表示，由于地方財政收入吃緊，很多小城市的基層執法部門(mén)除了公職人員工資由財政支付外，其他的日常開(kāi)銷(xiāo)、人員福利、編外人員的工資福利等，基本上還是依靠罰沒(méi)收入來(lái)解決。
類(lèi)似的已發(fā)生事件并不罕見(jiàn)。今年8月，黑龍江貧困縣林甸縣道路運輸管理站站長(cháng)姚彬海接受媒體采訪(fǎng)時(shí)就表示，40多名工作人員中只有19人有公職編制，剩下21個(gè)人的工資福利都要靠罰款解決。
除了交通違章、企業(yè)違規等罰沒(méi)收入外，業(yè)界對于超生罰款去向成謎的質(zhì)疑聲更大。據粗略估計，我國每年超生罰款約為200億元。
9月10日有消息稱(chēng)，寧波一雙獨夫妻未經(jīng)審批生二胎被強征7萬(wàn)元撫養費，計生部門(mén)向法院申請對這名夫婦采取強制執行措施。此事引發(fā)巨大爭議，專(zhuān)業(yè)人士呼吁不能讓計劃生育淪為罰款創(chuàng )收的手段。
近期，國家計生委網(wǎng)站發(fā)布消息稱(chēng)，將公布計生收費罰款項目及標準，及時(shí)取消非法收費罰款項目，并將嚴肅查處基層計劃生育亂收費亂罰款的行為。
危險信號
土地出讓收入的下滑，確實(shí)給一些地方政府的財政收入帶來(lái)了嚴重影響，從而加重了稅收的嚴查力度和增加非稅收入中其他收入的來(lái)源。
“以前不嚴格查，現在嚴格查，哪個(gè)企業(yè)的賬都會(huì )查出點(diǎn)問(wèn)題。”威海市下轄的一個(gè)縣級市負責人表示，由于實(shí)體經(jīng)濟近兩年受到經(jīng)濟危機的影響很大，稅收收入幾乎沒(méi)有新的增長(cháng)空間，因此很多地方確實(shí)存在嚴格查稅甚至提前預征稅的現象。
這可解一時(shí)之渴，但對于經(jīng)濟的復蘇卻是破壞性的。因此，一些地方政府將財政收入的增收放在了非稅收入的增長(cháng)上。
據報道，在8月下旬舉行的佛山市人大常委會(huì )上，佛山市財政局就表示，下半年交通違章罰款將“更加嚴厲”，非稅收入仍將成為拓寬本級財政預算收入的渠道之一。
值得注意的是，據相關(guān)機構統計，2012年上半年佛山土地市場(chǎng)總成交金額101.67億元，同比下降了16.54%。但該市上半年非稅收入增幅卻高達50.59%，創(chuàng )近三年來(lái)增幅之最。具體是非稅收入中哪部分得到了大增長(cháng)，佛山并未公布。
“我們今年剛成立了非稅收入管理處。”上述威海市下轄的一縣級市負責人告訴記者，但罰沒(méi)收入不是增收的主要來(lái)源，而是力求通過(guò)增大國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營(yíng)收益的做法，來(lái)增加非稅收入。例如全市的立柱廣告牌擬全部收為國有，然后在通過(guò)招標方式出租出去。一個(gè)廣告牌的成本也就10萬(wàn)元，但是每年的收入能達到100萬(wàn)，全市大概有700~800個(gè)廣告牌，一年的收入就有7、8億元；地下管網(wǎng)使用權的收入，租給聯(lián)通、網(wǎng)通等，也是一筆不小的收入；還可以投資一些高科技企業(yè)的原始股。
該負責人表示，經(jīng)濟的不景氣和土地出讓收入的下滑讓地方的財政收入銳減，地方政府都在積極想辦法擴大其他非稅收入來(lái)源。
審計署6月8日公布的報告顯示，2011年，全國54個(gè)縣實(shí)現的財政性收入中，非稅收入占60.45%，非稅收入占比超過(guò)稅收收入20.90個(gè)百分點(diǎn)。
縣級城市由于自身經(jīng)濟結構不良，非稅收入通常是其財政收入的主要來(lái)源。
但是資料顯示，除了縣級城市外，很多大城市非稅收入也在猛增。拿廣州市來(lái)說(shuō)，上半年全市財政收入增收主要來(lái)源于非稅收入，非稅收入增收量占財政收入增收總量的96.72%。沈陽(yáng)市2012年1~5月的非稅財政收入近77億元，同比增長(cháng)55%。
非稅收入并非多多益善，業(yè)內專(zhuān)家對于地方非稅收入的增長(cháng)表示了擔憂(yōu)。
“非稅收入是一次性的。財政稅收增長(cháng)不上來(lái)，就把非稅收入列入財政收入再支出，這種做法到頭來(lái)是地方倒霉，老百姓遭殃。”廣東省人大常委會(huì )副主任陳繼興說(shuō)。
暨南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財稅系主任、教授沈肇章認為，亂收費、亂攤派及亂罰款，也實(shí)為地方政府的“無(wú)奈”之舉。改革開(kāi)放以來(lái)，承擔著(zhù)各類(lèi)繁瑣復雜地方性事務(wù)的地方政府，卻一直面對著(zhù)自1994年以來(lái)財權不斷收歸中央的現實(shí)。
中央黨校教授周天勇表示，中央與地方的這種財政關(guān)系不調整，地方不把“養人”的規模和三公支出壓下去，沈陽(yáng)滿(mǎn)城店鋪“避檢”關(guān)門(mén)的一幕，可能會(huì )在許多地方重演和常態(tài)化。
“十八大后，財稅體制要堅決改革，再不改，企業(yè)受不了，一些地方政府也有可能要關(guān)門(mén)了。”周天勇說(shuō)。
資料
罰沒(méi)收入是地方政府非稅收入的一部分。所謂非稅收入，主要是指行政事業(yè)性收費、政府性基金、彩票公益金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營(yíng)收益、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈收入等。
